فرهاد فربودی
خانوارهای ایرانی هر ماه میان اجاره، خوراک، درمان و هزینه رفت‌وآمد دست به انتخاب می‌زنند. در چنین شرایطی، ارزان بودن برق و گاز اگر با درآمد پایدار، تورم پایین و عرضه مطمئن همراه نباشد، الزاما به معنای رفاه نیست. ممکن است قبض برق پایین بماند، اما همزمان قیمت نان، گوشت، مسکن و حمل‌ونقل چند برابر شود و خاموشی و قطعی انرژی نیز زندگی روزمره را مختل کند. گزارش تازه مرکز پژوهش‌های مجلس درباره فقر انرژی دقیقا تصویری از همین تناقض ارائه می‌کند؛ در حالی که سهم خانوارهای گرفتار فقر انرژی در سال‌های اخیر کاهش یافته، بخش مهمی از این کاهش با تثبیت قیمت برق و گاز و جهش عمومی قیمت سایر کالاها توضیح داده می‌شود.
براساس بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس درباره سال‌های ۱۳۸۶ تا ۱۴۰۲، در سال ۱۳۹۰ حدود ۱۳.۴۵ درصد خانوارهای کشور در تعریف مورد استفاده این مطالعه، یعنی خانوارهایی که بیش از ۱۰ درصد هزینه خود را صرف انرژی می‌کردند، در فقر انرژی قرار داشتند؛ این نسبت در سال ۱۴۰۲ به حدود ۰.۲ درصد رسیده است. اما این کاهش را نمی‌توان بدون توجه به متغیرهای اقتصاد کلان تفسیر کرد. از نیمه دوم دهه ۱۳۹۰ به بعد، تورم عمومی افزایش قابل توجهی داشت، در حالی که تعرفه برق و گاز خانگی برای دوره‌ای طولانی با سرعت مشابه افزایش قیمت سایر کالاها حرکت نکرد. در نتیجه، مخرج این نسبت یعنی کل هزینه خانوار با سرعت بیشتری افزایش یافت و سهم نسبی انرژی کوچک‌تر شد.
تجربه سال ۱۳۹۰ نیز اهمیت رابطه میان قیمت انرژی و وضعیت خانوار را نشان می‌دهد. با اجرای مرحله نخست هدفمندی یارانه‌ها و افزایش قابل توجه قیمت حامل‌های انرژی، سهم خانوارهای گرفتار فقر انرژی به شکل محسوسی افزایش یافت؛ به طوری که این نسبت در همان سال در مناطق روستایی به حدود ۲۰ درصد و در مناطق شهری به حدود ۹ درصد رسید. در سال ۱۳۸۶، این نسبت در روستاها حدود ۸ درصد و در شهرها حدود ۲ درصد بود. این فاصله نشان می‌دهد خانوارهای روستایی، به دلیل ساختار درآمدی و هزینه‌ای متفاوت و آسیب‌پذیری بیشتر در برابر افزایش قیمت انرژی، حساسیت بالاتری نسبت به شوک‌های قیمتی دارند.
در اقتصاد تورمی، قیمت‌گذاری انرژی فقط یک موضوع مربوط به قبض برق یا گاز نیست. انرژی نهاده تولید، حمل‌ونقل، کشاورزی، خدمات و تقریباً همه زنجیره‌های اقتصادی است. بنابراین افزایش قیمت آن می‌تواند از مسیر مستقیم و غیرمستقیم به هزینه خانوار منتقل شود. تجربه جهانی نیز نشان می‌دهد حذف یا کاهش یارانه‌های انرژی، حتی اگر از نظر توزیع اولیه بیشتر به نفع خانوارهای پردرآمد باشد، در کوتاه‌مدت می‌تواند فشار قابل توجهی بر خانوارهای کم‌درآمد وارد کند؛ زیرا این خانوارها سهم بیشتری از درآمد خود را صرف نیازهای ضروری می‌کنند. بانک جهانی نیز بر همین اثر مستقیم و غیرمستقیم افزایش قیمت انرژی بر خانوارهای کم‌درآمد تأکید کرده است.
در مقابل، پایین نگه داشتن قیمت انرژی نیز بدون هزینه نیست. قیمت‌های یارانه‌ای گسترده می‌توانند انگیزه سرمایه‌گذاری، بهره‌وری و اصلاح الگوی مصرف را کاهش دهند و در صورت نبود منابع کافی برای توسعه ظرفیت تولید، به ناترازی میان عرضه و تقاضا منجر شوند. گزارش‌های اخیر درباره وضعیت انرژی ایران نیز از همین دوگانگی خبر می‌دهند: پوشش دسترسی خانوارها به برق و گاز در سطح بالایی قرار دارد، اما پایداری عرضه برق با مشکل روبه‌رو شده است. طبق داده‌های منتشرشده از گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، متوسط مدت خاموشی روزانه ناشی از کمبود تولید و مدیریت بار از ۳.۶۴ دقیقه در سال ۱۴۰۱ به ۱۹.۲۱ دقیقه در سال ۱۴۰۳ رسیده است. بنابراین «دسترسی به شبکه» با «دسترسی پایدار و باکیفیت» یکی نیست.
مسئله اصلی سیاست انرژی در ایران همین تناقض است؛ از یک سو دولت‌ها برای جلوگیری از فشار مستقیم بر خانوارها، قیمت برخی حامل‌های انرژی را کنترل می‌کنند و از سوی دیگر، سرمایه‌گذاری ناکافی، ضعف بهره‌وری، فرسودگی زیرساخت و رشد مصرف، هزینه این سیاست را در قالب ناترازی، خاموشی و محدودیت عرضه به اقتصاد تحمیل می‌کند. در چنین ساختاری، قیمت پایین انرژی لزوماً به معنای انرژی ارزان برای اقتصاد نیست. بخشی از هزینه واقعی این انرژی ممکن است در قالب کسری منابع، بدهی شرکت‌های انرژی، کاهش سرمایه‌گذاری یا اختلال در تولید صنعتی در جای دیگری ظاهر شود.
استدلال دیگری که همواره در بحث اصلاح قیمت انرژی مطرح می‌شود، مسئله توزیع نابرابر یارانه‌هاست. خانوارهای پردرآمد معمولاً خانه بزرگ‌تر، خودرو بیشتر و تجهیزات انرژی‌بر بیشتری دارند و در نتیجه از یارانه قیمتی انرژی در حجم بالاتری استفاده می‌کنند. مطالعات بانک جهانی درباره ایران نیز نشان داده‌اند که یارانه‌های گسترده انرژی، به‌خصوص در بخش سوخت، می‌توانند سهم بیشتری نصیب خانوارهای پردرآمد کنند.
بنابراین این نقد از نظر اقتصادی قابل طرح است که یارانه قیمتی عمومی، ابزار دقیقی برای حمایت اجتماعی نیست.
مشکل از جایی آغاز می‌شود که از این واقعیت، نتیجه گرفته شود افزایش قیمت انرژی به خودی خود سیاستی به نفع فرودستان است. چنین نتیجه‌ای با داده‌های فقر انرژی سازگار نیست. افزایش قیمت برق، گاز یا بنزین مستقیماً هزینه خانوار را افزایش می‌دهد و از مسیر حمل‌ونقل و تولید نیز به قیمت سایر کالاها منتقل می‌شود. در اقتصادی که دستمزدها با تأخیر و کمتر از تورم تعدیل می‌شوند، شوک انرژی می‌تواند قدرت خرید گروه‌های کم‌درآمد را کاهش دهد. بانک جهانی نیز در بررسی اصلاح یارانه‌ها تأکید کرده است که اصلاح قیمت بدون سازوکارهای جبرانی می‌تواند به خانوارهای آسیب‌پذیر فشار وارد کند و حمایت هدفمند نقدی یا تعرفه‌های حمایتی برای مصرف پایه می‌تواند بخشی از این اثر را کاهش دهد.
داده‌های استانی نیز نشان می‌دهد مسئله انرژی در ایران فقط یک موضوع ملی و یکسان نیست. در سال ۱۴۰۲، سیستان‌وبلوچستان با حدود ۲.۳۴ درصد و آذربایجان غربی با حدود ۱.۱۹ درصد بالاترین سهم خانوارهای گرفتار فقر انرژی را در میان استان‌های گزارش‌شده داشتند. کهگیلویه‌وبویراحمد، بوشهر، همدان و فارس نیز بالاتر از متوسط کشوری قرار گرفتند. این تفاوت‌ها نشان می‌دهد سیاست واحد قیمت‌گذاری و توزیع انرژی نمی‌تواند به تنهایی تفاوت‌های اقلیمی، درآمدی، جغرافیایی و کیفیت زیرساخت را پوشش دهد.
در بررسی دهک‌های درآمدی نیز دهک نخست در بخش بزرگی از دوره مورد بررسی بالاترین میزان فقر انرژی را داشته است. در سال‌های ۱۳۹۰، ۱۳۹۳ و ۱۳۹۵، به ترتیب حدود ۱۴، ۱۲ و ۱۳ درصد افراد دهک اول در شرایطی قرار داشتند که بیش از ۱۰ درصد هزینه خانوار صرف انرژی می‌شد. کاهش این نسبت در سال‌های بعد، در شرایطی رخ داد که تورم عمومی به‌شدت افزایش یافته و تعرفه برق و گاز برای مدتی نسبت به سایر قیمت‌ها عقب مانده بود. بنابراین کاهش شاخص فقر انرژی در دهک‌های پایین را باید در کنار کاهش قدرت خرید واقعی، نه جدا از آن، بررسی کرد.
اقتصاد انرژی ایران میان دو خطای سیاستی گرفتار شده است: قیمت‌گذاری غیرواقعی و اصلاحات قیمتی بدون پشتوانه اجتماعی. قیمت‌گذاری بسیار پایین، سرمایه‌گذاری و بهره‌وری را تضعیف می‌کند و به ناترازی می‌انجامد؛ افزایش ناگهانی قیمت نیز می‌تواند شوک تورمی ایجاد کند و بار آن را بر دوش خانوارهایی بگذارد که کمترین توان دفاع از درآمد خود را دارند. تجربه بین‌المللی نیز نشان می‌دهد اصلاح یارانه زمانی قابل مدیریت‌تر است که همزمان با آن، حمایت مشخص از خانوارهای آسیب‌پذیر، شفافیت درباره محل مصرف منابع آزادشده و برنامه افزایش بهره‌وری اجرا شود.
بحران انرژی ایران فقط مسئله ارزان یا گران بودن برق، گاز و بنزین نیست؛ مسئله اصلی چگونگی تأمین مالی تولید، سرمایه‌گذاری در زیرساخت، اصلاح الگوی مصرف، کاهش اتلاف، افزایش بهره‌وری و طراحی نظام حمایتی است. اگر قیمت انرژی افزایش یابد اما تورم، کسری بودجه، فرسودگی شبکه و ضعف سرمایه‌گذاری حل نشود، بخش قابل توجهی از فشار اصلاح قیمت مستقیماً به خانوار منتقل خواهد شد. از سوی دیگر، اگر قیمت‌ها برای مدت طولانی سرکوب شوند، هزینه آن می‌تواند در قالب کمبود سرمایه‌گذاری، ناترازی و افت کیفیت عرضه ظاهر شود. بنابراین معیار ارزیابی سیاست انرژی نباید فقط رقم قبض باشد؛ باید پرسید خانوار با چه درآمدی انرژی می‌خرد، چه کیفیتی دریافت می‌کند و هزینه واقعی تأمین این انرژی در نهایت از کدام بخش اقتصاد پرداخت می‌شود.
آنچه داده‌های فقر انرژی نشان می‌دهد، یک پیام مهم برای سیاست‌گذاری دارد: ارزان نگه داشتن انرژی به تنهایی سیاست ضد فقر نیست و گران کردن آن نیز به خودی خود اصلاح اقتصادی محسوب نمی‌شود. حمایت از دهک‌های پایین باید از مسیر سیاست‌های هدفمند انجام شود و همزمان، بخش انرژی باید از چرخه قیمت‌گذاری نامنظم، سرمایه‌گذاری ناکافی، اتلاف منابع و ناترازی خارج شود. در غیر این صورت، ممکن است فقر انرژی روی کاغذ کاهش یابد، اما فقر اقتصادی، کاهش قدرت خرید و ناامنی در دسترسی به انرژی در شکل‌های دیگری به زندگی خانوار بازگردد. تجربه سال‌های گذشته نشان می‌دهد مسئله اصلی، انتخاب میان «انرژی ارزان» و «انرژی گران» نیست؛ مسئله ساختن نظامی است که انرژی را پایدار، قابل دسترس و از نظر مالی قابل تحمل برای خانوارهای کم‌درآمد نگه دارد، بدون آنکه هزینه ناکارآمدی آن به نسل بعد و سایر بخش‌های اقتصاد منتقل شود.
