رضا بهرامی
یکی از بزرگترین سوءتفاهمها در ادبیات توسعه آن است که گمان میبریم مسئلهی اصلی، یافتن سیاست درست است. هر چند سال یک بار، نسخهای تازه به بازار عرضه میشود. یک روز خصوصیسازی، روز دیگر آزادسازی اقتصادی، زمانی دمکراسی، زمانی مبارزه با فساد و اخیراً نیز اصلاح نهادها. گویی فرآیند توسعه، قفلی است که تنها یک کلید دارد و اگر آن کلید پیدا شود، تمامی مشکلات حل خواهد شد.
با این حال اما تجربه کشورهای مختلف، روایت دیگری را پیش پایِ ما قرار میدهد. بسیاری از کشورها، قوانین مشابهی دارند. قوانین مربوط به سرمایهگذاری، مالیات، حمایت از تولید، آموزش یا مبارزه با فساد اما با این وجود، بروندادها متفاوت است. تفاوت از کجا ناشی میشود؟ شاید باید بخشی از پاسخ را در ظرفیت دولت کاوید.
در سالهای اخیر، مفهوم ظرفیت دولت به یکی از مباحث محوری علوم سیاسی تبدیل شده است و اینک پژوهشگران بیش از گذشته بر این نکته تاکید میکنند که چند و چونِ پیشرفتِ پروسهی توسعه در یک کشور قطعاً به وجود دولتی بستگی دارد که از ظرفیتهای لازم برای طراحی، اصلاح و اجرای سیاستهایی قوامیافته در مراکز تخصصی برخوردار باشد و البته در برابر فشارهای سیاسی، از آنها دفاع کند.
نکته جالب توجه آن که ظرفیت دولت به معنای بزرگ بودن آن نیست. در فضای عمومی، گاه دولت بزرگ و دولت توانمند با یکدیگر اشتباه گرفته میشوند. در حالی که این دو، همیشه هممعنا نیستند. ممکن است دولتی دهها وزارتخانه، صدها سازمان و هزاران کارمند داشته باشد اما در جمعآوری مالیات، اجرای پروژههای عمرانی، کنترل آلودگی هوا یا ارائهی خدمات عمومی با مشکل مواجه باشد. در مقابل، دولتی با ساختاری کوچکتر اما برخوردار از بوروکراسی حرفهای، نظام تصمیمگیری منسجم و مدیران شایسته، میتواند عملکردی اثرگذار داشته باشد.
اما حال باید پرسید ظرفیت دولت دقیقاً در کجا خود را نشان میدهد؟ شاید نخستین پاسخ، در توانایی حل مسئله باشد. توسعه، بسیار فراتر از تدوین اسناد و برنامهها، نتیجهی حل پیوستهی مسائل است. دولتی که بتواند بحران آب را مدیریت کند، نظام آموزشی را اصلاح نماید، زیرساختهای حمل و نقل را توسعه دهد، مالیات را عادلانه وصول کند، محیط کسب و کار را بهبود بخشد و در برابر بحرانهای اقتصادی واکنش به موقع نشان دهد، حتی اگر همه سیاستهایش بینقص نباشد، در آیندهای نه چندان دور در مسیر توسعه قرار خواهد گرفت. و البته برعکس، دولتی که طرحها و برنامههای متعدد بنویسد اما از اجرای آنها عاجز باشد، به سختی میتواند از چرخهی توسعهنیافتگی خارج شود.
و درست در همین جاست که تفاوت میان سیاستگذاری و حکمرانی آشکار میشود. سیاستگذاری یعنی تصمیم گرفتن اما حکمرانی یعنی تبدیل تصمیم به نتیجه. بسیاری از دولتها در مرحلهی نخست مشکل چندانی ندارند. اسناد توسعه مینویسند، برنامههای پنج ساله تدوین میکنند و اهداف بلندپروازانه تعیین میکنند. مسئله از جایی آغاز میشود که این تصمیمها باید به مدرسه، کارخانه، جاده، بیمارستان، فرصت شغلی و البته تربیت نسلهای بعدی نخبگان تبدیل شوند.
به همین دلیل، برخی پژوهشگران از شکاف اجرا سخن میگویند. مفهومی محوری در اشاره به فاصلهای میان آنچه که دولتها وعده میدهند و آنچه واقعاً محقق میشود. مت اندروز و همکارانش در کتاب Building State Capability نشان میدهند که بسیاری از برنامههای اصلاحطلبانه در کشورهای در حال توسعه به علت ضعف ظرفیتهای اجرایی شکست میخورد. مدارسی ساخته میشوند اما کیفیت آموزش تغییر نمیکند. سامانههای الکترونیکی راهاندازی میشوند اما فرآیندهای اداری همچنان ناکارآمد باقی میمانند. قوانین جدید تصویب میشوند اما رفتار دستگاههای اجرایی تغییر چندانی نمیکند.
از سوی دیگر، نباید ظرفیت دولت را با اقتدارگرایی اشتباه گرفت. یک دولت توانمند لزوماً اقتدارگرا نیست و البته دولت دمکراتیک نیز الزاماً ذیل مفهوم دولت توانمند تعریف نمیشود. تاریخ معاصر نمونههایی از هر دو وضعیت را در برابر ما قرار داده است. برخی دولتهای اقتدارگرا از ظرفیت اجرایی بالایی برخوردار بودهاند و برخی دیگر، با وجود تمرکز قدرت، حتی در انجام وظایف اولیهی خود نیز ناکام ماندهاند. در مقابل، برخی دمکراسیها، بوروکراسیهای حرفهای و کارآمد ساختهاند و برخی دیگر، گرفتار هرج و مرج و ناتوانی اداری شدهاند. بنابراین، کیفیت دولت را نباید فقط از روی نوع نظام سیاسی قضاوت کرد.
در این میان، شاید بتوان گفت مهمترین ویژگی دولت توانمند، در ترازِ توان یادگیری آن نهفته است. هیچ دولتی از ابتدا تمامی پاسخها را نمیداند و سیاستهای عمومی همواره با عدم قطعیت همراه هستند. تفاوت دولتهای موفق با دولتهای ناموفق در این نیست که هرگز اشتباه نمیکنند. در آن است که خطاهای خود را اصلاح میکنند، از تجربه میآموزند و در برابر شواهد جدید، انعطاف نشان میدهند. توسعه نتیجهی توانایی مستمر در یادگیری و حل مسئله است.
و اکنون میتوان پرسش آغازین را دوباره مطرح کرد. چرا برخی دولتها با منابع محدود، عملکردی بهتر از دولتهایی دارند که از منابع طبیعی، درآمد یا نیروی انسانی بیشتری برخوردارند؟ پاسخ را باید در همان حلقهای که سالها در سایهی مباحثی نظیر بازار، نهادها و دموکراسی کمتر دیده شده است، جستجو کرد: کیفیت دستگاه دولت.
اگر در دهههای گذشته، مهمترین پرسش ادبیات توسعه این بود که “چه نهادهایی رشد اقتصادی را ممکن میکنند؟”، امروز به نظر میرسد پرسش مهمتر آن است که “چه دولتی میتواند آن نهادها را به واقعیت تبدیل کند؟”. شاید توسعه، پیش و بیش از آنکه به قوانین بهتر یا منابع بیشتر نیاز داشته باشد، به دولتی نیاز دارد که بتواند مسائل را ببیند، برای آنها راهحلِ عملی بیابد و مهمتر از همه، شرایط اجرایی شدن آن راهحلها را تسهیل کند.
